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Teil II zum OECD-Bericht - die deutsche Umweltbilanz |
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Naturschutz und Biodiversität Die Bemühungen Deutschlands in den Bereichen Naturschutz und Biodiversität haben verschiedene Erfolge gezeitigt. So ist der Lachs in den Rhein und der Biber in das Einzugsgebiet der Elbe zurückgekehrt; weitere wasserbewohnende Arten haben in diesen und anderen großen Flüssen zugenommen. Der Seeadler, noch 1984 als stark bedroht eingestuft, hat in Bestand und Verbreitung zugenommen und genießt heute den weniger kritischen Status "gefährdet". Ein Viertel des Bundesgebiets ist als Landschafts- bzw. Naturschutzgebiet ausgewiesen. Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre schuf Deutschland in rascher Folge zahlreiche neue Nationalparks, so dass das Land heute 13 Nationalparks vorzuweisen hat (davon sieben in den neuen Bundesländern). Auch die Umsetzung von Umweltschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft zeitigt bereits gute Erfolge. Ein bundesweites Waldschutzprogramm, zu dem auch eine Strategie zur Erhaltung der Biodiversität in Wäldern gehört, wird derzeit öffentlich beraten. Allerdings ist nicht zu bestreiten, dass die hohe Bevölkerungsdichte und die intensive wirtschaftliche Betätigung nach wie vor derart starke Belastungen zur Folge haben, dass sich die Natur nicht behaupten kann. Die Zerstückelung der Landschaft durch Verkehrswege sowie Siedlungs- und Industriebebauung, aber auch die Auswirkungen der Schad- und Nährstoffbelastung sind hierfür als Hauptgründe anzusehen. Der Verlust an Biodiversität konnte bisher nicht zum Stillstand gebracht werden. Deutschland gehört zur Gruppe jener Staaten in Zentraleuropa mit dem höchsten Anteil an mehreren Roten Listen bedrohter Arten. Lediglich 6% der Biotop-Typen sind derzeit nicht als bedroht eingestuft. Insgesamt werden dem Naturschutz offenbar nicht die Durchsetzungsmöglichkeiten und Mittel verschafft, die seinem Status als einem der fünf vorrangigen Themen der Umweltpolitik entsprechen. Trotz der großen Fläche von Landschaftsschutzgebieten genießen nur knapp 3% der Gesamtfläche zu Lande strengeren Schutz, wobei die IUCN-Kategorien I, II oder III gar nicht vertreten sind und lediglich drei Nationalparks die Kriterien der IUCN-Kategorie IV erfüllen. Die überwiegende Mehrzahl der Schutzgebiete weist nur eine sehr geringe Flächenausdehnung auf. Insgesamt stellen sie keinen repräsentativen Querschnitt der Ökosystem-Typen in Deutschland dar. Die Ausweisung von Natura-2000-Standorten ist im Rückstand und damit bei weitem unzureichend. Eine Biodiversitätsstrategie auf Bundesebene ist nicht vorhanden. Weder die Bundesregierung noch irgendeines der Bundesländer haben einen Naturschutzplan mit hinsichtlich der gewünschten Ergebnisse detaillierteren oder quantifizierbaren Zielen formell beschlossen oder veröffentlicht. Am schwerwiegendsten schlägt zu Buche, dass die nationalen Ziele im Wesentlichen informeller Natur sind und durch politische Verpflichtungen seitens der Bundesregierung oder des Bundestags nicht untermauert sind. Es wird empfohlen,
2. Auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung Integration von umweltpolitischen- und wirtschaftlichen Belangen Im Grundgesetz ist seit 1994 der Verfassungsgrundsatz verankert, wonach Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung förderungswürdige Ziele darstellen. Auf nationaler Ebene bzw. infolge internationaler Verpflichtungen ist eine Reihe quantifizierbarer Umweltziele beschlossen worden. Teilweise werden diese im Wege des Umweltbarometers, das auch Teil des Jahreswirtschaftsberichts der Bundesregierung ist, einer Überprüfung unterzogen. Die Bemühungen um eine feste Verankerung und um die Verfeinerung dieses Instruments (z.B. durch Mitberücksichtigung der Biodiversität) sollten fortgesetzt werden. Im Rahmen eines umfassenderen Reformwerks hat Deutschland die Umweltkomponenten seines Steuersystems gestärkt. Die Ökologische Steuer- und Abgabenreform ist ein bedeutender Schritt in die richtige Richtung, wobei ihre Lenkungswirkung allerdings begrenzt ist. Sie ist aufkommensneutral. Die Steuereinnahmen werden zur Senkung der Lohnnebenkosten eingesetzt. Mit der Reform werden zwei Ziele verfolgt: Zum einen eine Verbesserung der Umweltbilanz, zum anderen mehr Beschäftigung. Durch eine Erhöhung der Energiepreise ist mit einem geringeren Energieverbrauch und generell mit einer effizienteren Ressourcennutzung zu rechnen. Die Lenkungswirkung der Ökosteuern für die Umwelt sollte verstärkt werden, insbesondere durch eine Überprüfung der Ausnahmeregelungen. Aus Wettbewerbsgründen genehmigte Ausnahmen sollten moduliert werden. Das kürzlich beschlossene Klimaschutzprogramm stellt ein positives Beispiel für einen branchenübergreifenden Ansatz dar. Bei der Erarbeitung einer nationalen Strategie für nachhaltige Entwicklung sind nur sehr geringe Fortschritte zu verzeichnen. Auf allen staatlichen Ebenen sieht sich Deutschland nach wie vor mit erheblichen Problemen konfrontiert, welche einen besseren Ausgleich von Wirtschafts-, Gesellschafts- und Umweltinteressen erschweren. Der neue Rat für nachhaltige Entwicklung soll als Forum zur Sondierung von Gemeinsamkeiten, zur Konsensbildung und zur Vermittlung in Konfliktfällen dienen. Der neu eingerichtete "Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung" sollte die institutionellen Mechanismen zur horizontalen Politikabstimmung stärken und die betroffenen Ministerien zur Ausarbeitung sektorspezifischer Strategien zur nachhaltigen Entwicklung verpflichten, was auch Verpflichtungen zu konkretem Handeln sowie feste Fristen umfasst. Bei der vertikalen Kooperation zwischen den unterschiedlichen staatlichen Ebenen besteht ebenfalls Verbesserungsbedarf. Die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Umweltverwaltungen sollte gestärkt werden, sowohl zwischen den einzelnen Bundesländern als auch zwischen Bund und Ländern. So könnte eine Länder-Arbeitsgruppe oder eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Verbesserung der Integration umweltpolitischer Belange und zur Abstimmung von Initiativen zur nachhaltigen Entwicklung eingerichtet werden. Die Bemühungen um eine verstärkte ökologische Ausrichtung des Haushalts sollten verstärkt werden. Wie in dem OECD Umweltprüfbericht für Deutschland von 1993 betont wurde, sollten bei Entscheidungen zu bestimmten Wirtschaftsbereichen Umweltbelange verstärkt Berücksichtigung finden. Die Wirtschaftsbereichspolitik ist hinsichtlich ihrer Finanzierungsstrukturen und Anreizmechanismen einer Überprüfung zu unterziehen. Umweltmitverantwortung verlangt die Einhaltung grundsätzlicher Umweltstandards als Voraussetzung für Förderung. Subventionen mit umweltschädlichen Auswirkungen sollten in einer Reihe von Wirtschaftsbereichen (z.B. Landwirtschaft, Energie, Verkehr) schrittweise abgebaut werden. Es wird empfohlen,
Integration von umweltpolitischen und gesellschaftlichen Belangen Die ökologische Modernisierung und die Schaffung von Arbeitsplätzen gehören zu den wichtigsten politischen Zielen in Deutschland. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Ausnutzung von Win-Win-Situationen und positiven Synergie-Effekten. Wichtige politische Initiativen wie die ökologische Steuerreform zielen dabei ausdrücklich auf eine "doppelte Dividende" ab: Verbesserung der Umweltsituation bei gleichzeitiger Schaffung von Arbeitsplätzen. Schätzungen zufolge sind nahezu 3% aller Arbeitnehmer (1 Mio. Menschen) mittelbar oder unmittelbar im Umweltbereich beschäftigt. Bei gleichbleibenden Investitionsaufwendungen und parallel verlaufenden Produktivitätssteigerungen ist bei der direkten Beschäftigung im Umweltbereich kaum mit einem Anstieg zu rechnen. Insbesondere in den neuen Bundesländern wird eine erhebliche Anzahl von Arbeitsplätzen im Umweltbereich, die im Zusammenhang mit kurzfristigen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen geschaffen wurden, verloren gehen. Bei dem Umweltdialog zwischen Bundesregierung, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, der im Rahmen des Bündnisses für Arbeit aufgenommen wurde, sollte erkundet werden, wie potenzielle Synergieeffekte zwischen dem Schutz von Umwelt und Natur und der Schaffung von Arbeitsplätzen am besten genutzt werden könnten. Insgesamt sind die Verteilungseffekte der ökologischen Steuerreform begrenzt. In nahezu allen Branchen des Verarbeitenden Gewerbes ist der Nettoeffekt gestiegener Energiesteuern und geringerer Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung positiv. Die Hauptsteuerlast wird von den privaten Haushalten getragen, doch selbst in Haushalten mit niedrigem Einkommen dürfte die Veränderung beim verfügbaren Einkommen selten mehr als 1% betragen. Die Verteilungseffekte der ökologischen Steuerreform hängen in erster Linie von den Auswirkungen auf den Beschäftigungsumfang ab. Langfristig wird mit eindeutig positiven Beschäftigungseffekten der Reform gerechnet. Das Fach Umwelt konnte erfolgreich zum Bestandteil von Lehrplänen, Lehrerseminaren und Berufsausbildungsgängen gemacht werden. Der Stellenwert des Umweltschutzes in der Öffentlichkeit hat im Verlauf der neunziger Jahre allerdings erheblich abgenommen, was auf eine verbesserte Umweltqualität sowie die das öffentliche Bewusstsein vorrangig bestimmenden wirtschaftlichen Probleme zurückzuführen ist. Zunehmend sind auch Diskrepanzen zwischen dem allgemeinen Umweltbewusstsein und dem Verhalten in der Praxis (insbesondere bei jungen Menschen) zu beobachten. Dessen ungeachtet sind bei Abfalltrennung und Abfallverwertung, Energie- und Wassersparmaßnahmen weiterhin Fortschritte zu beobachten. Die deutsche Öffentlichkeit ist generell in Umweltfragen gut informiert, wobei diese Informationen aus einer Reihe unterschiedlicher Quellen bezogen werden, zu denen u.a. die Medien, spezielle Veröffentlichungen und das Internet, staatliche und nicht staatliche Organisationen zählen. Das Umweltinformationsgesetz erfüllt jedoch immer noch nicht alle Vorgaben der 1990 in Kraft getretenen EU-Richtlinie über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt. Außerdem fehlen adäquate, kohärente und aktuelle Daten. So ist das Datenmaterial zum bundesweiten Abfallaufkommen veraltet. Die Verfahren zur Sammlung, Aufbereitung und Bereitstellung von Daten sind häufig zu zeitaufwendig. Der OECD Umweltprüfbericht für Deutschland von 1993 hat die Notwendigkeit eines verbesserten Datenaustauschs zwischen Bund und Ländern bereits unterstrichen. Die Bürgerbeteiligung in Umweltfragen ist zwar allgemein anerkannt und gilt als positiver Beitrag zu Genehmigungs- und administrativen Zulassungsverfahren, verschiedene Gesetze zur Beschleunigung und Vereinfachung, die Anfang der neunziger Jahre in Kraft getreten sind, haben allerdings die Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung und Vorbringung von Einwendungen eingeschränkt. Im Bundesnaturschutzgesetz sind Beteiligungsrechte für anerkannte, nicht staatliche Umweltorganisationen festgelegt. Ein Klagerecht der Umweltverbände ist darin jedoch nicht vorgesehen. Auf Länderebene wird diese Möglichkeit überwiegend eingeräumt, allerdings nicht in einigen der wichtigsten Bundesländer wie Bayern, Baden-Württemberg, und Nordrhein-Westfalen. Es wird empfohlen,
Umweltpolitischer Aufholprozess in den neuen Bundesländern Die Umweltfortschritte in den neuen Bundesländern sind generell als eindrucksvoll zu bezeichnen. Die Umweltsituation in diesen Ländern ist nachhaltig verbessert worden, womit sie in vielerlei Hinsicht zu den alten Bundesländern aufgeholt haben. Der Schrumpfungsprozess in der Wirtschaft, die Investitionen in neue Anlagen und in die beste Technik, die derzeit verfügbar ist, haben zusammen mit der Verbesserung der umwelttechnischen Infrastruktur zu einer erheblichen Verminderung des Luftschadstoffausstoßes und der Schadstoffkonzentration in der Luft geführt. Die Wasserqualität der Fließgewässer hat sich verbessert, die Altlastensanierung ist vielfach bereits erfolgt. Diese Verbesserungen schlagen sich in einer wesentlich geänderten öffentlichen Wahrnehmung der Umweltqualität in den neuen Bundesländern nieder. Allerdings besteht weiterer Handlungsbedarf zur Herbeiführung der im Einigungsvertrag für das Jahr 2000 vorgesehenen "Einheitlichkeit der ökologischen Lebensverhältnisse auf hohem Niveau". Hinsichtlich der "industriellen" Luftschadstoffe, der Wasserinfrastruktur (Wasserversorgung, Kanalisation und Abwasseraufbereitung) und der Abfallwirtschaft bestehen zwischen den alten und neuen Bundesländern nach wie vor Diskrepanzen in der Bilanz. Der Aufholprozess im Umweltbereich wird mehr Zeit in Anspruch nehmen als ursprünglich angenommen. Zudem sind in Bereichen wie verkehrsbedingten Emissionen und Naturschutz neue Aufgaben hinzugekommen. Die Belastungen durch Landschaftszersiedelung und Straßenverkehr haben ebenfalls zugenommen. Die diffuse Belastung durch Nährstoffe aus der Landwirtschaft ist ungebrochen. In vielen Gebieten von hohem natürlichem Wert hat man noch keine befriedigende Lösung zur Flächennutzung gefunden. Trotz der umfangreichen Transferleistungen (1998 in der Grössenordnung von 33% des BIP der neuen Bundesländer) von Seiten des Bundes, der alten Bundesländer und der EU befinden sich die neuen Bundesländer noch nicht auf einem nachhaltigen Entwicklungspfad. Die Integration von Wirtschafts-, Gesellschafts- und Umweltbelangen im Rahmen einer kohärenten Entwicklungsstrategie sowie die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit von Unterstützungsmaßnahmen sind noch verbesserungsfähig. Die Überwachung und Bewertung der Umweltbedingungen auf der Grundlage sachgerechter Daten und Indikatoren ist unabdingbar. Die Beteiligung des Bundes an EU-Unterstützungsleistungen bietet nur begrenzt Spielraum für Umweltschutzmaßnahmen. Vielmehr sollten innovative Ansätze zur nachhaltigen Entwicklung auf kommunaler und regionaler Ebene gefördert und die gewonnenen Erfahrungen über wirksame Kommunikations- und Vernetzungsmaßnahmen besser als bisher weitergegeben werden. Es wird empfohlen,
3. Internationale Kooperation Internationale Verpflichtungen und Kooperation In den neunziger Jahren führte Deutschland ein sehr weit reichendes und erfolgreiches Programm zur internationalen Kooperation im Umweltschutz durch, insbesondere mit seinen neun Nachbarländern, seinen EU-Partnern, den mittel- und osteuropäischen Staaten und den Entwicklungsländern. Auf EU- und Europa-Ebene spielt das Land bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Umweltbelastungen und der Verbesserung der Umweltkooperation eine führende Rolle. Deutschland hat die Einleitung von Schadstoffen in internationale Flüsse erheblich verringert und nahezu alle Verpflichtungen hinsichtlich der Verschmutzung von Nord- und Ostsee aus Quellen an Land erfüllt. Das Land hat sämtliche internationale Verpflichtungen hinsichtlich der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung durch vorzeitige Reduzierung seiner Emissionen an SO2, NOx und flüchtigen organischen Verbindungen umgesetzt. Insbesondere wurden sämtliche Hauptquellen atmosphärischer Verschmutzung in den neuen Bundesländern beseitigt, was die Luftverschmutzung im "Schwarzen Dreieck" erheblich verringert hat. So hat Deutschland in den neunziger Jahren die Kooperation mit seinen beiden östlichen Nachbarn (Polen und Tschechische Republik) verstärkt und dabei neue bilaterale und trilaterale Abkommen geschlossen, Know-how und finanzielle Unterstützung bereitgestellt und bei der bilateralen Hilfe an mittel- und osteuropäische Länder eine führende Rolle gespielt. Deutschland unterstützt die globale Kooperation beim Klimawandel und bei der Biodiversität. Die Verwendung von Halonen und FCKW ist inzwischen eingestellt, ebenso die Produktion von Geräten, bei denen H-FCKW zum Einsatz kommt. Die Ständigen Sekretariate der Klimarahmenkonvention und der Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung haben ihren Sitz in Bonn. Deutschland ist einer der Haupt-Geldgeber von Umweltstiftungen im internationalen Rahmen. Trotz dieser Leistungen gibt es einige wenige Bereiche, in denen die Verpflichtungen bzw. Erwartungen nicht erfüllt wurden. Hinsichtlich der Verschmutzung von Nord- und Ostsee aus an Land befindlichen Quellen hat Deutschland (wie andere betroffene Länder auch) die geplante 50%-Reduzierung des anthropogenen Stickstoffeintrags zwischen 1985/87 und 1995 nicht erreicht. Die in diesem Zeitraum erzielte Absenkung bewegt sich lediglich im Bereich von 25%. Darin zeigt sich der begrenzte Erfolg bei der Rückführung dieser Einleitungen aus diffusen Quellen, insbesondere der Landwirtschaft. Deutschland hat bisher erst die Hälfte seiner als wesentliche Ostsee-Verschmutzungsquellen eingestuften Brennpunkte auf seinem Staatsgebiet beseitigt. Bei der Umsetzung der EU-Richtlinie über kommunale Abwässer liegen die neuen Bundesländer im Rückstand. Da die Habitat-Richtlinie der EU in Deutschland erst mit einiger Verzögerung umgesetzt wurde, hat die Europäische Kommission Deutschland von einer möglichen Verzögerung der Freigabe von Strukturfondsmitteln unterrichtet. Deutschland unterstützt zwar die nachhaltige Entwicklung nach den Vereinbarungen von Rio de Janeiro, eine nationale Strategie zur nachhaltigen Entwicklung in Abstimmung mit allen Interessengruppen wurde jedoch noch nicht erarbeitet. Ebenso wenig wurde die staatliche Entwicklungshilfe aufgestockt, wie dies in Rio vorgesehen war. Vielmehr hat Deutschland seine Entwicklungshilfe relativ gesehen sogar zurückgefahren. Bei der staatlichen Entwicklungshilfe (in Prozent des BSP) liegt das Land daher an 16. Stelle der OECD-Länder im Entwicklungshilfeausschuss. Die erheblichen Aufwendungen zur Gewährleistung eines raschen Umbaus in den neuen Bundesländern und in den ehemaligen Ostblockländern werden allmählich gesenkt; demnach könnte sich der Spielraum des Landes zur Bereitstellung staatlicher Entwicklungshilfe wieder erhöhen. Es wird empfohlen,
Klimaschutz Deutschland hat sich für 2005 ein ehrgeiziges nationales Ziel zur Reduzierung von CO2-Emissionen gesetzt. Ebenso hat sich das Land für 2008-12 zu einem ehrgeizigen internationalen Ziel bezüglich Treibhausgas-Emissionen insgesamt verpflichtet. Mit der Verringerung der CO2-Emissionen zwischen 1990 und 1999 um 15,5% ist Deutschland eines der wenigen Länder, das die Emissionsziele der Klimarahmenkonvention und deren Kyoto-Protokoll erreichen dürfte, d.h. bis zum Jahr 2000 den CO2-Ausstoß auf den Umfang von 1990 zu vermindern und bis 2008-12 die Treibhausgas-Emissionen erheblich zu senken. Die Emission von Treibhausgasen wie CH4 und N2O hat im gleichen Zeitraum stark abgenommen. Deutschland hat zudem eine Reihe wichtiger Maßnahmen zur Senkung der CO2-Emissionen beschlossen. Die ökologische Steuerreform von 1999 war ein wichtiger Schritt zu Energie-Effizienzverbesserungen und zur Energie-Einsparung, ohne dass die Gesamtsteuerbelastung erhöht wurde. Das neue Erneuerbare-Energien-Gesetz bietet finanzielle Unterstützung für erneuerbare Energien wie Wind- und Sonnenenergie. Deutschland verfügt außerdem über wirksame Beratungsgremien in Fragen des Klimawandels, z.B. zwei Sachverständigenräte der Bundesregierung und eine Enquete-Kommission des Bundestages, über welche wissenschaftlich-technischer Sachverstand in die Entscheidungsprozesse der Bundesregierung einfließt. Zwar hat Deutschland bei der Reduzierung von CO2-Emissionen erhebliche Erfolge vorzuweisen, großenteils ist dies jedoch auf den wirtschaftlichen Niedergang und eine nach der deutschen Einigung geänderte Zusammensetzung der Energieträger in den neuen Bundesländern zurückzuführen. Um seine nationalen und internationalen Emissionsziele (d.h. das Kyoto-Protokoll und das zugehörige EU-Lastenverteilungsabkommen) erreichen zu können, muss Deutschland die bisher getroffenen Maßnahmen konsequenter weiterverfolgen und die kürzlich im Rahmen des Klimaschutzprogramms gefassten Beschlüsse umsetzen. Ebenso sollten die Ausnahmeregelungen bei der Ökosteuer überprüft werden. Beim Energiesektor ist das Land zudem bisher nicht in der Lage gewesen, die Kohlesubventionen in ausreichendem Maß zu senken. Außerdem wird sich durch den Beschluss zum allmählichen Ausstieg aus der Kernenergie die Senkung der CO2-Emissionen noch schwieriger verwirklichen lassen. Verkehrsbedingte Emissionen steigen seit 1990 kontinuierlich an, verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen wurden jedoch nur wenige beschlossen. Wirtschaftlichkeits- und sonstige quantitative Analysen zur Klimaschutzpolitik schlagen sich in der Umsetzung politischer und sonstiger Maßnahmen nicht in vollem Umfang nieder. Analysen hinsichtlich politischer Maßnahmen zur Verbesserung von Kohlenstoffsenken und zur Senkung von Treibhausgasen, bei denen es sich nicht um CO2 handelt, sind bisher nur in geringem Umfang durchgeführt worden. Es wird empfohlen,
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